Le contentieux visa reste une préoccupation pour toute personne désireuse d’exercer sa liberté de circulation.
La France a imposé à certains ressortissants étrangers un obstacle administratif qui se résume par une démarche préalable de demande de visa auprès de l’autorité consulaire du pays concerné. Ce document, qui doit être demandé au service des visas des consulats français, crée pour celui et celle qui ont vu leur demande de visa rejetée un sentiment d’injustice voire d’atteinte à leur dignité humaine.
Peut-on contester un refus de visa ? Le droit communautaire et le droit français ont-ils prévu des instruments juridique pour demander l’annulation de cet excès de pouvoir du consul ? Quelles sont les règles applicables à ce type de contentieux ?
Les règles de droits et de procédures :
L’article 32, point 2 du Code communautaire des visas oblige les autorités administratives à systématiser de fait et de droit les décisions de refus de délivrance d’un visa à un étranger (Règl. (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil, 13 juillet 2009). Cette règle est applicable depuis le 5 avril 2011. Cette nouvelle norme dispose que la décision de refus et ses motivations sont communiquées au demandeur.
A cette fin, les dispositions du Code communautaire des visas facilitent le travail de motivation des autorités compétentes qui utiliseront un formulaire type exposant de façon circonstanciée les raisons du refus de délivrance du visa uniforme demandé par l’étranger. Ce formulaire énumère onze raisons justifiant le rejet de la demande de visa. Cette décision de refus motivée peut faire l’objet d’un recours juridictionnel (Règl. (CE) n° 810/2009, art. 32, point 3). Ces recours sont intentés contre l’Etat membre qui a pris la décision finale sur la demande, conformément à la législation nationale de cet Etat membre. Les Etats membres doivent fournir aux demandeurs les informations relatives aux voies de recours.
En France, la Commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France et le juge administratif, tous deux sont à Nantes, sont compétents pour traiter les décisions de refus de visa.
Liste des catégories d’étrangers concernés par l’exigence de motivation pour le territoire métropolitain :
Le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Cesada) prévoit, à l’heure actuelle, l’obligation de motiver les refus de délivrer des visas à sept catégories d’étrangers (C. étrangers, art. L. 211-2) : « Par dérogation aux dispositions de la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, les décisions de refus de visa d’entrée en France, prises par les autorités diplomatiques ou consulaires, ne sont pas motivées sauf dans les cas où le visa est refusé à un étranger appartenant à l’une des catégories suivantes et sous réserve de considérations tenant à la sûreté de l’Etat :
1° Membres de la famille de ressortissants des Etats membres de l’Union européenne et des autres Etats parties de l’accord sur l’Espace économique européen qui ne sont pas ressortissants de l’un de ces Etats, appartenant à des catégories définies par décret en Conseil d’Etat ;
2° Conjoints, enfants de moins de vingt et un ans ou à charge, ascendants de ressortissants français et partenaires liés à un ressortissant français par un pacte civil de solidarité ;
3° Enfants mineurs ayant fait l’objet, à l’étranger, d’une décision d’adoption plénière au profit de personnes titulaires d’un agrément pour adoption délivré par les autorités françaises ;
4° Bénéficiaires d’une autorisation de regroupement familial ;
5° Travailleurs autorisés à exercer une activité professionnelle salariée en France ;
6° Personnes faisant l’objet d’un signalement aux fins de non-admission au système d’information Schengen ;
7° Personnes mentionnées aux 3°, 4°, 5°, 6°, 7° et 8° de l’article L. 314-11.«
Critère de refus de visa
Les motifs fondant le refus de délivrance d’un visa sont à la fois « secrets » (en dehors de ceux qui figurent dans les instructions consulaires communes) et suffisamment larges pour laisser une marge de manœuvre non négligeable aux autorités consulaires et diplomatiques.
Le Conseil d’Etat français a jugé que les administrés ne peuvent avoir accès à cette instruction, au motif qu’elle «comporte des directives destinées à orienter, de manière générale ou pays par pays, le travail des postes consulaires dans le traitement des demandes de visas», et qu’en conséquence « (sa) communication porterait atteinte au secret de la politique extérieure » (CE, 6 octobre 1995, n° 150242, Anafé : Rec. CE p. 823).
Depuis la loi de 1978 modifiée, notamment, par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, les documents administratifs relatifs à la conduite de la politique extérieure de la France ne sont pas communicables aux administrés (L. n° 78-753, 17 juillet 1978, art. 6). Le Code communautaire des visas comporte, au contraire, une obligation de motiver les refus de visa en utilisant le formulaire prévu en annexe comportant onze motifs de refus.
Existence d’un risque pour l’ordre public ou d’un risque de détournement de l’objet du visa :
La notion de l’ordre public est, en règle générale, le principal motif avancé par les autorités administratives compétentes pour refuser la délivrance d’un visa. On peut rattacher à cette notion la prise en considération – forcément subjective- d’un risque d’immigration clandestine du demandeur ; c’est-à-dire, de maintien sur le territoire après l’expiration de la durée autorisée de présence sur le territoire.
Dans la pratique, le consul a méconnu, dans plusieurs cas, les stipulations de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui garantit le respect de la vie privée et familiale des individus, en mettant en cause l’effectivité de la vie matrimoniale et familiale du demandeur du visa ; en refusant la délivrance de visa à des étrangers dont l’un des ascendants ou un frère qui sont atteints d’une grave maladie ; en rejetant la demande de visa à un ressortissant étranger qui souhaitait venir en France pour le recueillement sur la tombe d’un parent ; en réservant une suite défavorable à une demande de visa d’un étranger qui était sous le coup d’une mesure d’éloignement antérieure sans considération de sa situation actuelle.
Dans toutes ces situations, le juge administratif avait annulé le refus de visa.
*Avocat au Barreau de Paris
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